SFH-0540 / Staatshaftung - Österreich Konvent

Vorschlag von Terezija STOISITS (GRÜNE)eingebracht im Ausschuss 9 des Österreich Konvent  Formulierungsvorschlag Staatshaftung

(1) Bund und Länder haften für den Schaden, den der Gesetzgeber durch eine Verletzung
Europäischen Gemeinschaftsrechts1) oder verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte2) wem
immer zugefügt hat. Die Haftung umfasst auch Schäden, die auf rechtswidriger Säumnis
beruhen.3) Die Entscheidung über den Rechtsverstoß ist dem Verfassungsgerichtshof
vorbehalten.4)

(2) Ebenso haftet der Bund für den Schaden, der durch ein gegen Europäisches
Gemeinschaftsrecht verstoßendes höchstgerichtliches Erkenntnis wem immer zugefügt
wurde.5) Zur Entscheidung ist der Verfassungsgerichtshof zuständig.6) Dieser ist verpflichtet,
entscheidungserhebliche Rechtsfragen des Europäischen Gemeinschaftsrechts dem
Europäischen Gerichtshof vorzulegen (Art 234 EGV).7)

(3) Die Haftung nach Abs. 1 und 2 setzt eine qualifizierte8) Rechtswidrigkeit voraus.9)

(4) Die näheren Bestimmungen zu den Abs. 1 bis 4 werden durch Bundesgesetz getroffen.10)
Darin können auch Regressansprüche gegenüber den schädigenden Organwaltern vorgesehen
werden, so weit ihnen Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last fällt.11)

(5) Auf dem Gebiet des Umweltrechts ist der Verfassungsgerichtshof zuständig, Säumnis des
Gesetz- und Verordnungsgebers bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, von
Staatszielen12) sowie von verfassungs- und einfachgesetzlichen Pflichten13) mit Erkenntnis
festzustellen. Zur Anrufung des Verfassungsgerichtshofes in solchen Angelegenheiten hat der
zuständige Bundes- oder Landesgesetzgeber14 Verbände zu ermächtigen.15) Kommt es in
solchen Angelegenheiten zu einem Haftungsverfahren, so sind die Gerichte an die
Feststellung des Verfassungsgerichtshofs gebunden.16)


Erläuterungen

1) Die „Staatshaftung" (Haftung der EU-Mitgliedstaaten für das gemeinschaftsrechtswidrige
Verhalten ihrer Organe) ist ein Rechtsinstitut, das zwar nicht im EGV verankert ist, aber nach
der Judikatur des Europäischen Gerichtshofes unmittelbar auf Europarecht beruht (zur
Judikatur und Literatur vgl Kucsko-Stadlmayer, Art 288 EGV in Mayer [Hrsg], Kommentar
zu EU- und EG-Vertrag, 2004). So weit es dabei um die Haftung für hoheitliches
Verwaltungshandeln geht, ist es von der Amtshaftung erfasst (Art 23 B-VG) und bedarf daher
keiner positivrechtlichen Regelung. So weit sich diese Staatshaftung aber auch auf
Rechtsverstöße des Gesetzgebers (sog. „legislatives Unrecht") erstreckt, war sie dem österreichischen Verfassungsrecht bisher fremd. Es gibt daher keine innerstaatlichen Verfassungsnormen, die eine Entscheidungszuständigkeit für solche Ansprüche regeln; der
Verfassungsgerichtshof hat seine diesbezügliche Kompetenz auf seine Subsidiärzuständigkeit
gemäß Art 137 B-VG gestützt. Gründe der Rechtssicherheit lassen es daher zweckmäßig
erscheinen, diese Haftung im Verfassungstext zu verankern. Die Art der Rechtswidrigkeit muss im Verfassungstext nicht näher eingegrenzt werden. Daran zu erinnern ist, dass der EuGH nur Verstöße gegen Normen für relevant erachtet, die „die Verleihung eines Rechts" an den Geschädigten beinhalten oder dies zumindest bezwecken. Dies entspricht dem aus der Amtshaftungsjudikatur bekannten Kriterium des „Schutzzwecks der Norm" (Kucsko-Stadlmayer Rz 81). Eine diesbezügliche Einschränkung kann daher der einfache Gesetzgeber vorsehen.

2) Da im Rahmen der „Staatshaftung" die Gebietskörperschaften auch für legislatives Unrecht
haften, gebietet es der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, diese Haftung auch auf Verstöße des
Gesetzgebers gegen innerstaatliches Verfassungsrecht auszudehnen. Dem Sinn dieses
Haftungsinstitutes gemäß sollte es dabei darauf ankommen, ob die verletzte Norm einen
Individualrechtsschutz bezweckt. Systemkonform zum geltenden Rechtsschutzinstrumentarium
sollte sie somit auf Grundrechtsverletzungen konzentriert werden. Dies wäre auch insofern sinnvoll, als im Bereich der Amtshaftung eine ganz ähnliche Einschränkung auf Verletzungen des „Schutzzwecks der Norm" besteht (vgl oben 1). Gehaftet würde so etwa auch für alle Verstöße gegen den Gleichheitssatz, nicht jedoch etwa für Verletzungen der Kompetenzverteilung, des Legalitätsprinzips oder der Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren. Vor allem wäre von einer solchen Haftung auch die Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten erfasst, die bisher in Österreich nicht durchsetzbar waren. Damit wäre eine wichtige Rechtsschutzlücke beseitigt.

3) Dies stellt klar, dass in Zukunft nicht nur verfassungswidrige Gesetzgebung, sondern auch
die qualifizierte Untätigkeit des Gesetzgebers zur Haftung führen soll. Dass die Säumnis
„rechtswidrig" ist, setzt voraus, dass eine Handlungspflicht bestand. In der Regel sind
Verfassungsnormen zwar Ermächtigungsnormen; in bestimmten Fällen können sie aber auch
Handlungspflichten enthalten (zB grundrechtliche Schutzpflichten; oben 2).

4) Die Frage, ob der Gesetzgeber – auch nur durch qualifizierte Untätigkeit – gegen
Europäisches Gemeinschaftsrecht oder gegen Verfassungsrecht verstoßen hat, sollte in beiden
Fällen vom Verfassungsgerichtshof entschieden werden. Dies entspricht auch dem derzeit
bestehenden Monopol des Verfassungsgerichtshofes auf dem Gebiet der Gesetzesprüfung (vgl
Art 140 iVm Art 89 B-VG). Es geht bei der Prüfung dieses Rechtsverstoßes auch nicht um
zivilrechtliche Fragestellungen, wie sie von den ordentlichen Gerichten entschieden werden.
Diese sollen nur zur Entscheidung über den Schadenersatzanspruch selbst berufen werden.
Der einfache Gesetzgeber wird das Verfahren nach Gesichtspunkten der Raschheit,
Zweckmäßigkeit und Effektivität der Rechtsdurchsetzung zu regeln haben.

5) Nach der Judikatur des EuGH erstreckt sich die Staatshaftung auch auf Erkenntnisse der
Höchstgerichte. Dem österreichischen Amtshaftungsrecht war eine solche Haftung bisher
fremd; die Höchstgerichte sollten in jedem Fall endgültig zu entscheiden haben (§ 2 Abs 3
AHG). Die Einschränkung findet sich in Art 23 B-VG nicht; hier würde grundsätzlich daher
auch eine einfachgesetzliche Adaption genügen. Es kommt jedoch nicht in Frage, durch eine
bloße Aufhebung von § 2 Abs 3 AHG die drei Höchstgerichte der Zuständigkeit der
Landesgerichte (als Amtshaftungsgerichte) zu unterwerfen. Die Haftung sollte daher
ausdrücklich verfassungsrechtlich geregelt werden.

6) Für die Entscheidung über die Haftung aus höchstgerichtlichen Erkenntnissen kommt im
geltenden Verfassungssystem am ehesten der Verfassungsgerichtshof in Betracht. Hält man
sich die vom EuGH entwickelten strengen Haftungsvoraussetzungen vor Augen, so wird eine
solche Haftung kaum je aktuell werden: Die qualifizierte Rechtswidrigkeit, die der EuGH
verlangt, werden Entscheidungen von Höchstgerichten kaum jemals aufweisen. Beweisfragen
oder die genuin zivilrechtlichen Probleme der Schadensbemessung, wie sie bei der
Amtshaftung die Regel sind, werden daher in solchen Verfahren gar nicht auftreten.

7) Art 234 EGV verpflichtet die letztinstanzlichen Gerichte der Mitgliedstaaten, damit aber
auch den Verfassungsgerichtshof, entscheidungserhebliche Auslegungsfragen des Europäischen
Gemeinschaftsrechts dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen. Diese Vorlagepflicht
greift insbesondere auch dann, wenn der VfGH in die Lage kommt, über ein eigenes
Erkenntnis zu entscheiden. Dies wird zwar nicht sehr häufig der Fall sein: Da der VfGH im
Verfahren nach Art 144 B-VG auch im Hinblick auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts
nur eine Grobprüfung vornimmt, ist er selten mit entscheidungserheblichen Auslegungsfragen
des Gemeinschaftsrechts konfrontiert. Die Verankerung dieser Vorlagepflicht im
Verfassungstext stellt aber klar, dass der VfGH hier in der entscheidenden Frage des
Rechtsverstoßes nicht als Richter in eigener Sache tätig werden kann.

8) Nach der Judikatur des EuGH ist nicht „schuldhaftes" Verhalten notwendig, die
Rechtswidrigkeit muss jedoch als hinreichend „qualifiziert" einzustufen sein. Dies liegt bei
„offenkundigen und erheblichen" Verstößen, also im Ergebnis bei eindeutiger Überschreitung
von Ermessensspielräumen vor. Die gemeinschaftsrechtlichen und die innerstaatlichen
Begriffe sind jedoch nicht ganz deckungsgleich (Kucsko-Stadlmayer Rz 82 ff), sodass der
vom EuGH in stRspr verwendete und dort näher ausdifferenzierte Begriff in die
österreichische Bundesverfassung aufgenommen werden sollte.

9) Sicherlich fragt sich, ob dasselbe Kriterium auch für verfassungswidrige Gesetze
heranzuziehen ist oder ob dort – in Analogie zum Amtshaftungsrecht – schuldhaftes
Verhalten vorauszusetzen wäre. Da eine „Schuld" bestimmter Personen aber im Bereich der
Gesetzgebung nur schwer festzustellen sein wird, empfiehlt es sich eher, auch hier, das rein
objektive Kriterium der Offenkundigkeit und Erheblichkeit des Normverstoßes
vorauszusetzen. Im Ergebnis dient es dazu, den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers zu wahren und die Haftung auf eindeutige, objektiv feststellbare
Überschreitungen dieses Spielraums einzugrenzen.

10) Um eine Zersplitterung der Regelungen auf Bundes- und Landesrecht zu vermeiden, sollte
die Zuständigkeit für Ausführungsregelungen beim Bundesgesetzgeber konzentriert werden.
Dies entspricht auch der geltenden Rechtslage im Amtshaftungsrecht (Art 23 Abs 4 B-VG).
In diesen bundesgesetzlichen Ausführungsregelungen sind – unter Beachtung der Judikatur
des EuGH – der Umfang des zu ersetzenden Schadens (materiell/immateriell), die
Haftungsvoraussetzungen im Einzelnen (zB Kausalität), allfällige Gründe für den
Haftungsausschluss (zB Verjährung, Unterlassung der Schadensminderungspflicht) und das
Verfahren zur Durchsetzung von Ansprüchen näher zu regeln. Auch das Effektivitätsgebot
und das Diskriminierungsverbot des Europäischen Gemeinschaftsrechts sind dabei zu
beachten.

11) Regressansprüche bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit sind auch im geltenden
Amtshaftungsrecht vorgesehen (Art 23 Abs 2 B-VG). Diese Einschränkung dient dem Schutz
schuldiger Organwalter, die bei leichter Fahrlässigkeit keine Ersatzpflicht treffen soll.

12) Auch aus Staatszielen können – je nach ihrer inhaltlichen Gestaltung – Pflichten
erwachsen, die den Gesetzgeber zu aktivem Tätigwerden anhalten. Nach geltendem
Verfassungsrecht ist es jedoch in keiner Weise möglich, die Befolgung solcher Pflichten zu
erzwingen; auch völlige Untätigkeit des Gesetzgebers bleibt sanktionslos. Selbst vor dem
Hintergrund einer Haftung für legislatives Unrecht (vgl oben Abs 1) könnte die
Durchsetzbarkeit von Staatszielen fraglich sein, weil 1. Staatsziele keine subjektiven Rechte
begründen, sie daher „nur" die Allgemeinheit schützen, 2. Schäden bestimmter Personen in
solchen Fällen meist schwer bis gar nicht nachweisbar sind, und 3. oft nur schwer
konkretisierbare immaterielle Schäden erwachsen. Das klassische (Amts-)Haftungsrecht
erscheint zur Sanktionierung solchen „legislativen Unrechts" nicht geeignet. Es sollte daher
ein Surrogat geschaffen werden, das zumindest eine rechtlich bindende Feststellung solcher
Rechtswidrigkeit ermöglicht. Die Beschränkung auf das Umweltrecht erscheint sinnvoll, weil in diesem Bereich das Versagen des klassischen Haftungsinstrumentariums (mangels der Individualisierbarkeit eines Kreises besonders betroffener Personen und der Nachweisbarkeit vermögenswerter Schäden) besonders spürbar ist. Der Begriff „Umweltrecht" ist weit zu verstehen und kann vom Bundesgesetzgeber näher bestimmt werden. Auch die rechtswidrige Nichtumsetzung von Richtlinien des europäischen Umweltrechts soll zu einem Säumniserkenntnis führen können. In diesem Fall gilt Abs 2 letzter Satz des Textvorschlags.

13) Auch die Verletzung von verfassungs- und einfachgesetzlichen Pflichten ohne
subjektivrechtlichen Gehalt sollte im Umweltrecht zu einer Feststellung der Rechtwidrigkeit
führen können. Selbst die eindeutig rechtswidrige Untätigkeit des Verordnungsgebers ist nach
geltendem Amtshaftungsrecht sanktionslos, wenn nicht bestimmten Personen ein
Vermögensschaden entstanden ist. Nach dem hier vorgelegten Text ist die Feststellung des
Verfassungsgerichtshofes von der Behauptung eines Schadens völlig unabhängig.
Alternativ könnte die in Abs 5 vorgeschlagene Befugnis des VfGH auch vom Bereich des
Umweltrechts gelöst und auf alle Rechtsgebiete erstreckt werden. Die Formulierung in Abs 5
erster Satz müsste dann lauten: „Der Verfassungsgerichtshof ist zuständig, Säumnis ..." Die
Bestimmung bekäme dann allerdings – ja nachdem, welche Staatsziele normiert werden –
einen uU sehr weiten Anwendungsbereich. Es wäre dann zumindest notwendig, diese
Kompetenz des VfGH bei der Formulierung der jeweiligen Staatsziele mit zu bedenken. Auch
die undeterminierte Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers, die Klagsbefugnis von
„Verbänden" vorzusehen, wäre in diesem Fall unzweckmäßig und könnte zu Missbräuchen
führen.

14) Da das Umweltrecht im weiteren Sinne auch das Naturschutzrecht umfasst, soll – je nach
der Zuständigkeit zur gesetzlichen Regelung – auch der Landesgesetzgeber Verbänden die
Beschwerdelegitimation einräumen können.

15) Der Nachweis eines Schadens, wie er im System des Amtshaftungsrecht notwendig ist, soll
für dieses Feststellungsverfahren gerade keine Voraussetzung sein (vgl 13). Zur Anrufung des
Verfassungsgerichtshofes sollen daher auch Verbände ermächtigt werden können. Dem
österreichischen Recht ist das neue Institut der „Verbandsklage" etwa schon aus dem
Konsumentenschutzrecht bekannt; sie könnte auf das Umweltrecht erstreckt werden. Unter
Verbänden sind Vereinigungen, Organisationen und Gruppen der interessierten Öffentlichkeit
im Sinne der Aarhus-Konvention und der RL 2003/35/EG zu verstehen. Die konkrete
Formulierung der Voraussetzungen für eine Beschwerdelegitimation obliegt dem einfachen
Gesetzgeber.

16) Auch in solchen Fällen ist es denkbar, dass es letztlich zu einem Haftungsverfahren kommt
(Amtshaftung nach Art 23 B-VG oder Haftung für legislatives Unrecht nach obigem Abs 1).
In solchen Haftungsverfahren soll die Feststellung des VfGH bindende Wirkung haben.

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