SFH-1524 Transformation von Staatsverträgen in österreichisches Recht. Dr. Perterer, Dr. Lederbauer  ( Entwurf 28.12.2009 )

Der Erfüllungsvorbehalt gemäss Artikel 50 Bundesverfassungsgsetz

Transformation von Staatsverträgen in österreichisches Recht

Der Erfüllungsvorbehalt gemäß Artikel 50 Bundesverfassungsgesetz

Dr. Paul Perterer – Dr. Wolfgang Lederbauer


Inhaltsverzeichnis

» 1     Der „Erfüllungsvorbehalt" gemäß Artikel 50 Bundes-Verfassungsgesetz. 3

» 1.1      Auszug aus den erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage: 3

» 1.2      Verpflichtung Österreichs zur Transformation von Staatsverträgen. 3

» 1.3      Verpflichtung Österreichs zur unverzüglichen Umwandlung von völkerrechtlichen Verträgen in innerstaatliches Recht 4

» 2     Generelle Transformation von Völkerrecht in die österreichische Rechtsordnung.. 5

» 3     Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966. 6

» 4     Das Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte   7

» 5     Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.05.1969. 8

» 5.1      Kommentar von Dr. Perterer und Dr. Lederbauer 9

» 6     Wie lauten nun die konkreten Beschlüsse des Nationalrates?. 11

» 6.1      Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (BGBl. Nr. 591/1978) 11

» 6.1.1       Urteil OGH vom 08.05.2009 betreffend die Klage Dr. Perterer gegen die Republik Österreich wegen Nichtumsetzung der VIEWS des UN-Menschenrechtsausschusses vom 20.07.2004  11

» 6.1.2       These Dr. Perterer / Dr. Lederbauer zur Verbindlichkeit der Views für Österreich  12

» 6.2      Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge samt Anhang.. 12

» 6.3      Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte samt Vorbehalt 13


» 1         Der „Erfüllungsvorbehalt" gemäß Artikel 50 Bundes-Verfassungsgesetz

Am 07.04.1964 (BGBl. Nr. 59/1964) wurde im Artikel 50 der Österreichischen Bundesverfassung folgender Passus als Absatz 2 neu eingefügt:

Anlässlich der Genehmigung eines unter Absatz 1 fallenden Staatsvertrages kann der Nationalrat beschließen, dass dieser Staatsvertrag durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist.

» » » 1.1      Auszug aus den erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage:» [1]

Zur Vorbereitung der gegenständlichen Regierungsvorlage wurde vom Bundeskanzleramt eine Enquete gemacht, an der Vertreter der Wissenschaft aus dem Bereiche des Staats- und Völkerrechtes sowie Praktiker aus diesen Sachgebieten teilgenommen haben. Diese Beratungen zeitigten folgendes Ergebnis:

Ø      Staatsverträge begründen als völkerrechtliche Rechtsquellen unmittelbar grundsätzlich nur zwischen Staaten beziehungsweise anderen Völkerrechtssubjekten Rechte und Pflichten.

Ø      Demnach sind unmittelbare Normadressaten von Staaten in der Regel die Staaten.

» 1.2      Verpflichtung Österreichs zur Transformation von Staatsverträgen» [2]

Ø      Die Staaten sind jedoch verpflichtet, in ihrem räumlichen Geltungsbereich die bezüglichen Völkerrechtssätze zu vollziehen.

Ø      Das Völkerrecht überläßt es dabei dem nationalen Recht, die Methode zu bezeichnen, mit der das Völkerrecht im innerstaatlichen Recht durchgesetzt werden soll.

Ø      In der Praxis bieten sich dafür zwei Möglichkeiten an:

o       Die Transformation völkerrechtlicher Normen in Landesrecht ohne in besonderes Verfahren (generelle Transformation) und

o       die Umwandlung von Völkerrecht in innerstaatliches Recht durch spezielle Maßnahmen (spezielle Transformation)

Ø      Gegenstand der Transformation ist, wie bereits erwähnt, die Geltung. Durch die Transformation, sei sie generell oder speziell, erlangt die völkerrechtliche Norm innerstaatliche Geltung.

Ø      Self executing ist eine Norm dann, wenn sie so beschaffen ist, dass Ihr Inhalt unmittelbar angewendet werden kann, das heißt, ohne dass es dazu erst weiterer Normen zu ihrer Ausführung bedarf, vollzogen werden kann.

Ø      Die nationale Rechtsordnung jedes Staates hat also nach Völkerrecht die Wahlmöglichkeit, die vom Staat völkerrechtlich übernommenen Verpflichtungen entweder im Wege der speziellen oder der generellen Transformation zu erfüllen.

Ø      Die österreichische Rechtsordnung hat sich so wie der Großteil der kontinentaleuropäischen Rechtsordnungen zur generellen Transformation entschlossen.

Ø      Im Fall genereller Transformation erlangen Staatsverträge mit ihrer Kundmachung im Bundesgesetzblatt unmittelbar innerstaatlich Geltung.

Ø      Bei der speziellen Transformation … können staatsvertragliche Vereinbarungen in eine der österreichischen Rechtsordnung entsprechende Form gebracht werden, um auf diese Weise der staatsvertraglich übernommenen völkerrechtlichen Verpflichtung innerstaatlich zum Durchbruch zu verhelfen.

Ø      … erscheint es zweckmäßig, unter grundsätzlicher Aufrechterhaltung des Systems der generellen Transformation die Möglichkeit zu schaffen, die generelle Transformation im Einzelfall zugunsten der speziellen Umwandlungsmethode auszuschließen.

Ø      … in einem solchen Fall die staatsvertraglich übernommene Verpflichtung durch spezielle, den Erfordernissen der österreichischen Rechtstechnik formell entsprechende innerstaatliche Normsetzungsakte zu erfüllen.

» 1.3      Verpflichtung Österreichs zur unverzüglichen Umwandlung von völkerrechtlichen Verträgen in innerstaatliches Recht» [3]

Ø      In diesem Fall muß aber auch gewährleistet sein, daß die zuständigen innerstaatlichen Rechtsetzungsorgane, insbesondere der Bundes- bzw. die Landesgesetzgeber unverzüglich die notwendigen speziellen Umwandlungsakte setzen, durch die die staatsvertraglich übernommenen Verpflichtungen innerstaatlich vollzogen werden.

Ø      Aber auch dann, wenn die geltende Rechtslage ohnehin der staatsvertraglichen Vereinbarung innerstaatlich voll gerecht wird oder eine materiell dem Staatsvertrag entsprechende innerstaatliche Norm im Begriff ist, erlassen zu werden, kommt ein Ausschluss der generellen Transformation in Frage.

» » 2         Generelle Transformation von Völkerrecht in die österreichische Rechtsordnung

Ø      Mit Artikel 9 B-VG hat sich die österreichische Bundesverfassung zum Weg der generellen Transformation entschlossen. Auf Grund dieser Verfassungsnorm wird das Völkergewohnheitsrecht in innerstaatliches Recht transformiert, das so wie jede andere Rechtsnorm von den zuständigen Organen unmittelbar anzuwenden ist.» [4]

Ø      Diese Bedeutung des Artikel 9 B-VG als Transformationsakt kann im wesentlichen als unbestritten angesehen werden.

Artikel 9. (1) Die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechtes gelten als Bestandteile des Bundesrechtes.


» 3         Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966

Artikel 50. (1) Politische Staatsverträge, andere nur, sofern sie gesetzändernden oder gesetzesergänzenden Inhalt haben und nicht unter Art. 16 Abs. 1 fallen, dürfen nur mit Genehmigung des Nationalrates abgeschlossen werden. Soweit solche Staatsverträge Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der Länder regeln, bedürfen sie überdies der Zustimmung des Bundesrates.

»  (2) Anläßlich der Genehmigung eines unter Absatz 1 fallenden Staatsvertrages kann der Nationalrat » beschließen, daß dieser Staatsvertrag durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist.

Artikel 2 Absatz 1

Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen … zu gewährleisten.

Artikel 2 Absatz 3

Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich

a)      dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der in seinen in diesem Pakt anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, eine wirksame Beschwerde einzulegen, selbst wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben;

b)      dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der eine solche Beschwerde erhebt, sein Recht durch das zuständige Gerichts-, Verwaltungs- oder Gesetzgebungsorgan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständige Stelle feststellen kann, und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen;

c)     dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen.

» 4         Das Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte

Das Fakultativprotokoll ist für Österreich am 10.03.1988 in Kraft getreten

Artikel 1

Jeder Vertragsstaat des Paktes, der Vertragspartei dieses Protokolles wird, erkennt die Zuständigkeit des Ausschusses für die Entgegennahme und Prüfung von Mitteilungen seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Einzelpersonen an, die behaupten, Opfer einer Verletzung eines in dem Pakt niedergelegten Rechts durch einen Vertragsstaat zu sein.

Artikel 12

(1)         Jeder Vertragsstaat kann dieses Protokoll jederzeit durch schriftliche Notifikation an den Generalsekretär der Vereinten Nationen kündigen. …

(2)         Die Kündigung berührt nicht die weitere Anwendung dieses Protokolls auf Mitteilungen nach Artikel 2, die vor dem Wirksamwerden der Kündigung eingegangen sind.

Österreichs Vorbehalt zum Fakultativprotokoll

Die Republik Österreich ratifiziert das Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte mit der Maßgabe, dass – über die Bestimmungen des Artikels 5 Absatz 2 dieses Protokolls hinaus – der mit Artikel 28 des Paktes eingerichtete Ausschuss für Menschenrechte eine Mitteilung einer Person nur dann behandelt, wenn klargestellt ist, dass dieselbe Angelegenheit nicht bereits von der durch die europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheit eingerichteten Europäischen Kommission für Menschenrechte geprüft worden ist.

» 5         Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.05.1969

(Wiener Vertragsrechtskonvention)

TEIL  I   EINLEITUNG

Artikel 2 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Übereinkommens

f)
bedeutet «Vertragsstaat» einen Staat, der zugestimmt hat, durch den Vertrag gebunden zu sein, gleichviel ob der Vertrag in Kraft getreten ist oder nicht;

g)
bedeutet «Vertragspartei» einen Staat, der zugestimmt hat, durch den Vertrag gebunden zu sein, und für den der Vertrag in Kraft ist;

Teil III Einhaltung, Anwendung und Auslegung von Verträgen
Abschnitt 1: Einhaltung von Verträgen

Artikel 26 Pacta sunt servanda

Ist ein Vertrag in Kraft, so bindet er die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen.

Artikel 27 Innerstaatliches Recht und Einhaltung von Verträgen

Eine Vertragspartei kann sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen. …

» 5.1      Kommentar von Dr. Perterer und Dr. Lederbauer

Schon Artikel 9 Absatz 1 der Österreichischen Bundesfassung enthält die Bestimmung, dass die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes sind. Im Wiener Übereinkommen vom 23.05.1969 über das Recht der Verträge wurden die bis dahin allgemein geltenden und anerkannten Regeln des Völkerrechtes in einem Vertragswerk niedergeschrieben. Es darf davon ausgegangen werden, dass sowohl der Internationale Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte wie auch das Fakultativprotokoll zum CCPR als Verträge im Sinne der Wiener Vertragsrechtskonvention anzusehen sind, genehmigte doch in beiden Fällen der Nationalrat den Abschluss dieser Staatsverträge. Somit sind beide Verträge für Österreich verbindlich und nach Treu und Glauben zu erfüllen (pacta sunt servanda).

Bei der Erfüllung von völkerrechtlichen Verträgen kann sich ein Vertragsstaat auch nicht darauf hinausreden, dass der Vertrag nicht zu erfüllen sei / erfüllt werden könne, weil es auf innerstaatlicher Ebene kein entsprechendes Gesetz gäbe.

Im Zusammenhang mit dem Internationalen Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte und dem Fakultativprotokoll zum CCPR sind zweierlei Vorbehalte auseinander zu halten:

Erfüllungsvorbehalt zum CCPR

Vorbehalt zum Fakultativprotokoll

Der Abschluss des Staatsvertrages wurde vom Nationalrat mit der Maßgabe genehmigt, dass dieser durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen sei. Damit konnte dem CCPR grundsätzlich zugestimmt werden, ohne auch schon gleichzeitig die entsprechenden (Durchführungs-)Gesetze zu dessen innerstaatlichen Umsetzung erlassen zu müssen.

Das Fakultativprotokoll wurde von Österreich mit dem Vorbehalt ratifiziert, das der Ausschuss für Menschenrechte eine Mitteilung einer Person nur dann behandelt, wenn klargestellt ist, dass dieselbe Angelegenheit nicht bereits von der durch die europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheit eingerichteten Europäischen Kommission für Menschenrechte geprüft worden ist.

Der Beschluss eines Erfüllungsvorbehaltes kann jedoch nicht so verstanden und ausgelegt werden, dass es niemals zu einer entsprechenden Gesetzgebung kommt / kommen muss. Wozu denn einen Staatsvertrag überhaupt genehmigen, wenn hinterher nicht die entsprechenden Gesetze zu dessen Umsetzung erlassen werden? Das würde ja keinen Sinn machen und auch nicht der Vertragsabsicht entsprechen!

Somit entbindet weder der eine noch der andere „Vorbehalt" Österreich von der vertraglichen Verpflichtung, dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen.

Damit hat Österreich als Vertragsstaat des CCPR in Verbindung mit dem Fakultativprotokoll den VIEWS des UN-Menschenrechtsausschusses zu entsprechen und erfolgreichen Beschwerdeführern ein wirksames Rechtsmittel bei gleichzeitiger Gewährung einer angemessenen Entschädigungszahlung zur Verfügung zu stellen. Ein solches wirksames Rechtsmittel wäre jedenfalls die amtswegige Aufhebung der letztinstanzlichen innerstaatlichen Entscheidung, die Anlass für die Beschwerdeführung an den Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen war.

Tatsache ist, dass es seit 31 Jahren unterlassen wurde, entsprechende Gesetze zu erlassen, damit den VIEWS des MRA auf Grundlage des CCPR in Verbindung mit dem Fakultativprotokoll Verbindlichkeit zukommt, weshalb erfolgreichen Beschwerdeführern bislang von der Republik Österreich ein wirksames Rechtsmittel und eine angemessene Entschädigungszahlung verweigert wird … 

» 6         Wie lauten nun die konkreten Beschlüsse des Nationalrates?

» 6.1         Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (BGBl. Nr. 591/1978)

Beschluss Nationalrat:

Der Abschluss des nachstehenden Staatsvertrages samt Vorbehalten wird genehmigt.

Dieser Staatsvertrag ist im Sinne des Art. 50 Abs. 2 Bundes-Verfassungsgesetz durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen.

è    Erfüllungsvorbehalt – jedoch seit nunmehr 31 Jahren kein Ausführungsgesetz zur Umwandlung erlassen, obwohl Österreich zur unverzüglichen Transformation verpflichtet gewesen wäre.

» 6.1.1      Urteil OGH vom 08.05.2009 betreffend die Klage Dr. Perterer gegen die Republik Österreich wegen Nichtumsetzung der VIEWS des UN-Menschenrechtsausschusses vom 20.07.2004

Die Kernaussage lautet: Die VIEWS des MRA sind unverbindlich, weil der Pakt selbst

mangels Ausführung des Erfüllungsvorbehaltes nach Art 50 Abs 2 B-VG in Österreich nicht

unmittelbar anwendbar ist.

… und das obwohl Österreichs bereits 1978 zur unverzüglichen Transformation des Staatsvertrages in österreichisches Recht verpflichtet gewesen wäre!!!

Damit drängt sich unmittelbar die Frage auf, wer dafür die Verantwortung zu tragen hat, wer also schuld ist, dass der CCPR nicht in österreichisches Recht umgewandelt wurde und damit erfolgreiche Beschwerdeführer vor dem Menschenrechtsauschuss der Vereinten Nationen zu Schaden kommen, weil Ihnen die vom UN-Menschenrechtsausschuss angemessene Entschädigungszahlung durch die Republik Österreich verweigert wird.

» 6.1.2      These Dr. Perterer / Dr. Lederbauer zur Verbindlichkeit der Views für Österreich

Die Wiener Vertragsrechtskonvention und das Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte wurden vom Nationalrat ohne einen Erfüllungsvorbehalt gemäß Artikel 50 Absatz 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes beschlossen. Damit sind diese beiden Vertragswerke als einfache Bundesgesetze Bestandteil der Österreichischen Rechtsordnung geworden und unmittelbar anwendbar.

Bei der Genehmigung des Fakultativprotokolles zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte wurde es vom National 10 Jahre nach dessen Genehmigung offensichtlich nicht für notwendig gehalten (eher wohl übersehen) ein eigenes Durchführungsgesetz zu erlassen, weil ohnehin die im Pakt garantieren Rechte bereits in der Österreichischen Rechtsordnung verankert seien.

Für diese, von Außenministerin Dr. Plassnik in der Anfragebeantwortung2 vom 18.05.2006 vertretene Auffassung spricht, dass der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und das dazugehörige Fakultativprotokoll eine unzertrennliche Einheit bilden.

Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte hingegen kann für sich alleine

bestehen, allerdings mit der Folge, dass damit noch kein Beschwerderecht an den Menschenrechtsausschuss der Vereinen Nationen begründet wird bzw. abgeleitet werden kann. Erst mit dem Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte eröffnet sich für Staatsbürger die Möglichkeit nach Abschluss des innerstaatlichen Verfahrens bei behaupteten Paktverletzungen sich mit einer Beschwerde an den Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen zu wenden. Das wiederum setzt zwingend voraus, dass der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte direkter Bestandteil des Bundesrechtes und unmittelbar anwendbar ist. Wäre es anders, würde ja die Rechtsgrundlage für eine Beschwerdeführung völlig fehlen.

Daher ist die Genehmigung des Staatsvertrages über das Fakultativprotokoll im Jahr 1988 zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte aus dem Jahr 1978 als Ersatz für das bisher fehlende Durchführungsgesetz gemäß Artikel 50 Absatz 2 B-VG

zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte anzusehen.

» 6.2       Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge samt Anhang

Beschluss Nationalrat:

Der Abschluss des nachstehenden Staatsvertrages samt Anhang wird genehmigt.

è    Kein Erfüllungsvorbehalt

» 6.3       Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte samt Vorbehalt

Beschluss Nationalrat:

Der Abschluss des nachstehenden Staatsvertrages samt Vorbehalt wird genehmigt.

è    Kein Erfüllungsvorbehalt



» [1] 287 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates X. GP.

» [2] detto

» [3] 287 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates X. GP.

» [4] 287 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates X. GP.

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